教育的价值追求： 公平优先 兼顾效率

摘 要：面对教育资源有限的现实情况，究竟应该是坚持“效率优先”还是坚持“公平优先”， 这是我国教育领域中的一个难题。公平和效率既是我国教育政策的价值选择，也是我国教育发展所追求的两大基本目标。从现实的角度分析发现，强调“效率优先”的价值取向容易忽视教育起点、教育过程和教育结果的公平问题。而保障人人享有平等的教育权利、教育本体价值的首要性以及分配正义与承认正义的复合正义观都为“公平优先”的价值取向提供了坚实的理论基础。从手段与目的的关系来看，教育公平优先意味着兼顾教育效率。因此，“公平优先”是在“以人为本”的时代背景下的一种理性的教育价值选择。

关键词：教育价值；教育公平；教育效率；教育资源；公平与效率

新世纪以来，“教育公平”一词成为我国政策文件中的高频词汇和政府重大会议中的热点话题。李克强总理在十二届全国人大五次会议政府工作报告中为教育改革发展划好了“重点”，在本届政府5   年的教育关键词中，提及“公平”的次数达到9次之多[1]。党的十九大报告提出“推进教育公平，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的发展目标；2019 年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“提高教育质量，促进教育公平，优化教育结构”作为推进教育现代化的指导思想。尽管“公平优先”已经在我国教育政策层面占据主导地位，但是“效率优先”的路径却依旧在教育实践层面大行其道，并由此造成一系列教育现实问题。面对政策层面的“公平优先”和实践层面的“效率优先”之间的矛盾，探讨公平和效率何者优先的问题，仍然具有深刻的现实意义和价值。

一、当代中国教育政策的价值选择与转变

教育价值选择是指教育活动的主体依据自身的需要对教育活动的属性、特点、功能、效果所确立的价值取向 ，它表明了教育活动主体的价值态度[2]。教育价值取向是教育主体在教育活动中根 据自身需求进行教育选择时所表现出来的一种价值倾向性[3]。教育价值选择的主体包括国家、集体和个人，而教育政策价值选择的主体是国家。教育政策的制定体现着国家主体的价值选择和利益诉求。公平和效率是教育决策和教育发展必须同时兼顾的两个最基本的目标[4]。当政策制定者面 临价值取向的两难选择时，一般会根据社会政治经济的实际情况与特定的时代条件，决定公平和效率何者优先。因此，我国在不同的历史阶段对公平和效率关系的把握呈现出明显的偏向性。

新中国成立初期，我国教育面临的问题是如何实现旧教育向社会主义新教育的转变，国家所采取的一系列教育改革措施使得教育规模进一步扩大、教育数量不断增加，却忽视了教育质量。因此，建国至“文化大革命”时期的国家教育政策总体上呈现“公平优先”的价值取向，强调的教育公平是“阶级内的教育公平”。改革开放以后，一方面，面对党的十一届三中全会提出将国家的工作中心转移到经济建设的现实，在当时的经济状况和资源有限的状况下，只能优先将人力、物力、财力集中起来办一批重点学校，最优秀的人才也集中在重点学校；另一方面，20 世纪90 年代，国家开始实施经济体制改革，在经济领域以“效率优先， 兼顾公平”为分配原则。随之而来的是，这一原则泛化到包括教育领域的社会各个领域之中。因此，改革开放至90 年代的国家教育政策以“效率优先”为价值取向，这导致了教育资源分配的不公平。21 世纪初期，面对经济快速发展造成的社会矛盾激增、社会阶层分化严重的现象，大众受教育的权利和机会差距变大，国家提出构建社会主义和谐社会的目标，公平和正义成为和谐社会的核心价值取向；2003 年，十六届三中全会提出“以人为本”的理念，该教育理念逐渐深入人心，教育开始重视人的发展需要；新时代更是强调要发展公平而有质量的教育。因此，新世纪国家教育政策体现的价值取向是“公平优先”，所主张的教育公平是比教育权利公平更高层次的教育机会公平和教育质量公平。

二、效率优先：忽视教育公平的价值取向

公平和效率既是激励教育进步和发展的两大重要目标，也是我国教育政策和教育实践必须兼顾同时又很难兼顾的两大基本目标。因此，关于二者关系的讨论一直以来都是教育学术界的热点话题。持统一论观点的学者们认为教育公平与教育效率是相互统一、相互促进的关系，但问题在于二者谁处于优先位置？对于这个问题的不同回答形成了两种截然不同的观点。坚持“教育效率优先”原则的学者和坚持“教育公平优先”的学者对教育公平与教育效率的关系的解释是仁者见仁、智者见智的。坚持教育效率优先是指在优先提高教育效率的基础之上，促进教育的公平发展，但从现实的角度分析发现，坚持效率优先不但没有平衡教育效率与教育公平的关系，反而加剧了教育的不公平，主要体现在教育起点、教育过程和教育结果的不公平[5]。

1.难以回避的教育起点不一样之现实

“有教无类”是中华民族的千年夙愿，义务教育是中国的百年梦想[6]。从 1986 年颁布的《中华人民共和国义务教育法》首次以法律的形式确立实施普及九年制义务教育，到2000 年中国基本实现了普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标，再到2011 年中国全面完成了普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标，中国历时15 年，实现了始于清末民初普及义务教育的百年梦想，实现了从一个文盲大国向教育大国的转变，实现了人口大国向人力资源大国的历史性跨越。在普及义务教育的基础上，我们所面临的是推进义务教育均衡发展的挑战。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将推进义务教育均衡发展作为国家义务教育中长期发展的战略性任务。据统计，从2013  年至2017 年，全国义务教育新建改扩建学校约 26 万所，增加学位2，725 万个，补充教师172 万人，参与交流校长和教师共计243 万人次，全国有2，379 个县义务教育发展实现基本均衡，占全国总县数的81%[7]。显然，我国无论是在普及义务教育还是在义务教育均衡发展上，都取得了举世公认的可喜成绩。

由于我国地区之间、城乡之间义务教育存在明显差距，义务教育的均衡发展尤其是优质均衡发展依然任重而道远。例如，教师资源的分布存在明显的地区和城乡的差距。从地区来看，2017年我国东部、中部和西部初中阶段具有中学高级职称的专任教师在该地区的占比分别为21.58%、20.00%、18.02%，小学阶段具有小学高级职称的专任教师在该地区的占比分别为 47.68%、47.41%、39.65%[8]494- 505；从城乡来看，2017 年，全国城市初中专任教师合计为 1，221，327 人，全国农村初中专任教师合计为574，745 人，其中具有研究生学历的城市初中专任教师占比为5.51%，具有研究生学历的农村初中专任教师所占的比例为0.92%；全国城市小学专任教师合计为1，865，679 人，全国农村小学专任教师合计为1，917，418 人，其中研究生学历的城市小学专任教师占比为2.28%，研究生学历的农村小学专任教师占比为0.28%[8]566- 577。显然，整个义务教育阶段城市拥有研究生学历的专任教师的比例远远高于农村。

改革开放以来，我国义务教育的发展战略经历了从注重效率的重点化战略到致力公平的均衡化战略，再到兼顾公平与效率的特色化战略的流变[9]。尽管我国义务教育处于均衡化发展阶段并将逐渐向后均衡化阶段发展，但“效率优先”的义务教育发展战略取向依然强劲。以“就近入学”为例，就近入学是指适龄儿童、少年在户籍所在地或居住所在地规定的服务半径内接受义务教育的权利。“就近入学”是公民的受教育权，是受宪法和法律保护的公民的基本权利，但在地区、城乡、学校之间教育资源和教育质量差距悬殊的现实情况下，为了占据优质资源而衍生出变相的择校热。例如，学区房涨到天价，这意味着原本按照户籍地或居住地分配的入学机会转变成按家庭社会经济地位来进行分配。很明显，由于空间上办学条件的差异、教育质量的参差不齐、优质教育资源的不足，“就近入学”只能保证低层次的受教育权利和入学机会的公平，而无法实现更高层次的教育质量公平。

2.改变教育过程不均等存在障碍

首先，国家对各级各类教育的经费投入存在明显差异。新世纪以来，教育公平已在我国政策文件中占据主导地位。要真正考察一个时期的教育公平，不仅需要关注教育政策文件中提到的教育公平理念，还要认真审视该时期的教育实践情况。一方面，国家在义务教育和高等教育阶段的经费投入差距明显。全国教育经费统计数据表明，2018 年全国幼儿园、普通小学、普通初中、普通高中、中等职业学校、普通高等学校生均教育经费总支出均比上年有所增长，增幅分别为 8.93%、4.56%、5.32%、10.04%、7.45%、8.42%[10]。从数据可知，普通高等学校生均教育经费的增幅明显大于普通小学和普通初中生均教育经费的增幅。另一方面，中等教育阶段和高等教育阶段不同层次学校教育经费投入也有明显差别。2018 年全国教育经费统计数据显示，全国高中阶段教育经费总投入为7，184 亿元，比上年增长8.23%。其中，中等职业教育经费总投入为 2，463 亿元，比上年增长 6.17%。全国高等教育经费总投入为 12，013 亿元，比上年增长8.15%。其中，普通高职高专教育经费总投入为 2，150 亿元，比上年增长 6.16%[11]。该数据表明，在教育经费总投入上，普通高中教育投入多于中等职业教育投入，本科及以上高校教育投入大约是普通高职高专教育投入的4.6 倍。

其次，不同群体学生从学校教育活动中所获得的教育承认也是不同的。2019 年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确提出，推 进随迁子女入学待遇同城化，有序扩大城镇学位供给；完善流动人口子女异地升学考试制度；实现困难群体帮扶精准化，健全家庭经济困难学生资助体系，推进教育精准脱贫。教育正义包括教育分配正义和教育承认正义，教育分配正义诉诸宏观社会制度，关注教育资源的分配问题，目的是使所有人平等地享受教育资源；而教育承认正义着眼于教育微观层面，观照教育活动中人的心理影响、人格尊严[11]。补偿弱势学生群体政策关注的是教育资源的分配正义，目的在于解决教育资源分配的不平等问题，但却无法观照教育活动微观层面的心理影响问题。对弱势群体来说，教育资源倾斜政策的结果往往从原先的一种贫困（经济贫困）转变成另一种贫困（心理贫困）。而心理贫困却无法依靠教育资源的分配正义获得解决，只能借助教育承认正义来实现。因此，必须将解决问题的方法从物质资源的分配转向人的尊严的承认。

3.教育结果不公平是综合因素的反映

我国高等教育进入大众化阶段，适龄学生接受高等教育的机会持续增加，人们对高等教育入学机会的关注从数量（是否能获得入学机会）转向质量（获得什么样的入学机会）。2015 年，国务院公布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出加快建成一批世界一流大学和一流学科，“双一流”建设由此拉开大幕。“双一流”建设是中国高等教育领域继“211 工程”“985 工程”之后推出的又一国家战略。社会学经常要问：某一特定的社会产品对谁有利？或对谁更有利？其真实的人群属性是什么？之所以要问这样的问题， 是因为在任何一个社会中，真正造福于“所有社会成员”的社会产品（不论是制度、政策，还是知识、活动）都是微乎其微的，许多社会产品往往都只是有利于“部分社会成员”，或更有利于部分社会成员的[12]。“谁的”式发问作为教育社会学一种经典的发问方式，旨在探究某一项制度、政策是否公平？对谁公平？对谁不公平？符合哪些人、哪些群体的利益？同时又损害了哪些人、哪些群体的利益？因此，面对“双一流”政策的实施与推进，关键问题就在于“谁”能够进入重点大学和一流大学？有研究表明，到2010  年优势阶层子女入读重点高校的机会仍比社会平均水平高出2 倍之多，他们在重点高校依然保持着绝对优势[13]。由此可见，家庭社会经济地位高的优势阶层子女进入重点大学或一流大学的比例远远超过家庭社会经济地位低的弱势阶层子女。

毫无疑问，在教育资源分配不均、优质教育资源有限与义务教育阶段实行“就近入学”政策的现实条件下，家庭社会经济地位高的儿童有更多的机会进入师资力量强的中小学，进入这些中小学也就意味着更有可能进入重点高中，通过高考将来也能够顺理成章地进入重点大学和一流大学。这说明，“效率优先”指导下的学校教育作为一个补偿性的大众公共服务机构，并没有起到促进公平、平衡公平的作用，反而使得家庭社会经济地位处于劣势的儿童与家庭社会经济地位处于优势的儿童之间的差距变得越来越大，出现一种“马太效应”。柯林斯认为，文凭是不同职业之间流动的障碍，在劳动力市场中，雇主会根据文凭选择具有某种特质的雇员[14]。显而易见，学历的高低将在很大程度上影响甚至决定着一个人未来的社会地位与经济收入的高低，这意味着家庭经济地位低的儿童获得高社会地位、高经济收入的概率更小，这是一种由教育起点和教育过程所导致的教育结果的不公平。

三、公平优先：符合时代特征的理性价值选择

教育公平优先是指在制定教育政策、分配教育资源以及处理教育现实问题时，要做到确保教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平；其还有另一层含义，那就是在公平优先的前提下兼顾效率，充分利用各种优质教育资源，提高教育的产出与效益。

1.教育权利是人生而不可剥夺的权利

1954 年，我国颁布的第一部《宪法》就明确规定：“中华人民共和国公民享有受教育的权利。”时至今日，虽然《宪法》经过了多次修订与修正（1975 年、1978 年、1982 年、1988 年、1993 年、1999 年、2004 年），但其依旧保留着这一规定。作为公民的一项基本人权和政治权利，教育权利平等不仅意味着人人享有平等的受教育权利，还体现为人人享有平等的教育机会。教育机会公平包括以下三个渐次递进的层次：就学机会公平、就读优质学校机会公平、教育过程参与机会公平[15]。如上所述，我国在地区、城乡、学校之间仍存在优质教育资源分配不均的现实情况，最终结果是只能实现受教育权利公平和最低层次的就学机会的公平，而无法实现教育机会公平的三部曲。显然，“效率优先”的价值取向有间接地侵犯部分人所享有的平等的教育权利和教育机会的嫌疑。

2.促进人的全面充分发展是教育公平的题中应有之义

功能是事物本身固有的属性，价值表现的则是事物与主体之间的关系，事物的功能表达着一种潜在、可能的价值关系，当事物的功能在实践中发挥出来时，其才会在主体的实践过程中转化为事物的价值[16]。因此，教育的功能是教育所固有的属性，只有当教育的功能在实践中发挥出来，其才能转化为教育的价值。从上述我国政府对不同阶段教育或同一阶段不同类型教育经费投入差别中可以看出，强调“效率优先”的教育价值取向，重视教育的社会工具价值，就会忽视教育在培养个性、促进人的潜能最大限度发挥方面的本体价值。教育公平是社会公平的体现，是每个公民获得全面发展、潜能得到最大限度发挥的前提和基础。教育公平的主要内涵：在法律上，体现为人人享受平等的教育权利; 在教育政策领域，体现为人人平等地享受公共教育资源; 在教育活动中，体现为人人受到平等的教育对待，人人具有同等的取得学业成就和就业前景的机会[17]。只有真正实现教育权利平等和教育机会均等，才能从根本上保证每个人获得全面发展的可能性，使每个学生的潜能都能在原有的基础上获得最大限度的发挥。

 3.维护教育正义应坚持分配正义与承认正义相结合

按照正义内容资源的可分配与否，可将教育正义划分为分配正义和承认正义。分配正义主要指向教育权利、教育机会和教育物质资源等可分配的资源，旨在解决教育资源的不平等分配和占有的问题。而承认正义则指向关怀、尊严和心理影响等不可分配的资源，旨在避免蔑视和羞辱。完整的教育正义理应是分配正义与承认正义的复合观念，以使对正义的追求既体现在制度的正义性中，也体现在交往的正义规范之中[18]。因此，维护教育正义应坚持分配正义。罗尔斯的最少受惠者最大利益原则是指照顾地位最不利者，以处境最不利者的状况作为社会公平公正的参照依据。按照这个原则，教育资源的分配应该倾向于弱势群体，从而缩小弱势群体与优势群体之间的差距。而“效率优先”的价值取向却进一步扩大了弱势群体与优势群体之间的差距，这与罗尔斯的最少受惠者最大利益原则是背道而驰的。公平优先的教育价值取向恰好符合罗尔斯的最少受惠者最大利益原则，该原则是一种基于制度正义的考虑， 秉承的是教育机会向所有人平等开放的原则。维护教育正义也应坚持承认正义。教育分配正义诉诸宏观社会制度，通过采取对弱势群体政策补偿或倾斜的方式，实现教育外部资源的分配公平。例如，政府实施对贫困生进行经济补助的政策，使随迁子女、流动人口子女与当地学生一样拥有同等的入学机会，但向弱势群体倾斜的教育政策却造成对弱势群体心理的影响，而心理问题无法通过分配正义得到解决，只能依靠教育正义的另一种形式——承认正义来达成。教育承认正义的提出，有助于在满足教育外部资源平等分配的基础上，进一步实现对人的尊严、价值的承认。

总而言之，公平优先是一种符合时代特征的理性的教育价值选择。那么，它是否兼顾到教育效率呢？人的自由解放是人类一切活动的最终目的，人们为了实现最终的自由解放就必须创造公平正义的社会关系、社会环境 ，并且人们又总是通过现实存在关系的公平正义状况来体悟自身的自由解放程度[19]。从这个层面来看，公平正义是人 的现实目的性追求。作为社会公平正义的一种体现，教育公平也是教育的现实目的性追求。韦伯指出：“要想考察任何有意义的人类行动的根本成分，首先应从‘目的’和‘手段’这两个范畴入手。”[20]这也就意味着，其他一切包括教育效率在内，都只是教育公平的手段。因此，教育公平优先必然会促使作为手段的教育效率的提高。换言之，教育公平优先意味着兼顾了教育效率。