突发公共卫生事件应急审计探究——以新冠肺炎疫情为例

【摘要】新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件爆发以来，我国各级政府投入了大量财政资金，社会各界捐赠了大量款物支援湖北疫情防控。国家审计有义务监督好公共财政资金的使用、维护好社会各界爱心款物的公平分配秩序。为此，围绕突发公共卫生事件的突发性、社会危害性、预期不确定性、处置复杂性等特点，寻求在应急审计的组织架构、法规准则、职能定位、方式方法上有所突破，从应急审计管理预案制定、应急审计内容确定、应急审计运行流程再造、应急审计质量管控方面进行突破性制度设计，将应急审计监督有机内嵌于国家应急管理体系中，进而提升突发公共卫生事件的处置水平。

【关键词】突发公共卫生事件；应急审计；国家审计；管理预案

一、引言

从2020年1月开始持续发生的新冠肺炎（NCP）疫情突发公共卫生事件，牵动着党和政府以及全国人民的心弦。除了全国数万名医护人员不顾生死逆行武汉驰援疫情防控，国家也立即启动了财政应急预案，短短数日筹措到1000多亿元的财政资金并将其用于疫情防治工作，社会各界也纷纷捐款捐物支援湖北。海量的款物能否被高效及时地分配到疫情防控的各个层面供其使用，全国人民都非常关注和期待。

国家审计在突发公共卫生事件（简称“突发事件”）中如何监督好公共财政资金的使用、维护好社会各界爱心款物的公平分配秩序，既是确保财政资金依规使用的职责所在，也是回应社会关切、促进公平正义的必然要求，更是服务好突发事件平稳有序处置的题中之意。如何在突发事件中统筹审计监督人力资源、准确定位审计监督主责与边界、及时披露公共款物使用信息、同心同向服务好突发事件的平稳有序处置，既是审计服务国家治理的现实迫切需要，也是国家审计业务拓展的新兴研究方向，以及突发事件应急审计学术研究的传承和延续。

二、突发事件概述

突发事件，是指突然发生的造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒及其他严重影响公众健康的事件[1]。

（一）突发事件的主要特点

1.突发性。通常由于群体性不明原因疾病研判的医学专业性要求和传染病法定程序使然，在未形成一定规模危害的情况下，由病源等引发的公众健康问题在潜伏一段时间后往往会突然大规模爆发，既会严重损害公众生命健康，也会极大地影响正常社会秩序，让社会和群众猝不及防，来不及进行必要的紧急补救和应对。

2.社会危害性。突发事件一旦大规模爆发，会广泛传播到多个区域或地区，对人民的生命健康造成严重的甚至是毁灭性的打击，进而影响家庭完整、财产安全和社会稳定。同时，也会连锁引发各类医疗资源、生活资源、公共交通、商业流通、生态环境、学校教育、网络舆情和工业生产等各个领域的波动和恐慌，打破社会正常秩序和平衡状态。

3.预期不确定性。正是由于突发事件的突发性，造成了疫病的潜伏性、隐蔽性、复杂性、流行病学专业性等具有不确定性。因何致病？传播链是什么或通过什么介质传播？医学治疗技术难点在哪里？未来趋势是什么？何时趋于消亡？这些问题都有待持续观察、研判。这种不可预见性、不确定性，让相关部门很难对事态的形成和发展给出一个明确的时间表和步骤图，给非程序化决策带来了很大的挑战[2]。

4.处置复杂性和综合性。由于医学知识的专业性很强，每个生命个体的生理体征各异，因而突发事件的群体性疫情传播方式极为复杂，短期内了解并掌握防控规律实为不易，既要具备一定的专业知识和科学精神，也要具备一定的社会综合治理阅历和经验。处置这样的事件，需要专业支持和社会管理两个层面共同综合发力，统筹体制机制程序和工作效率效果的有机统一，两者缺一不可、互为补充。

（二）应急处置对审计的要求

1.及时监督，满足信息公开。应对突发事件除了需要医护人员，还需要消耗大量的财政资金和生产生活物资。这些海量资金和物资的来源、拨付、调配、使用等各个环节的执行情况，既关乎事件处置本身的效果和进展，又会引起社会的广泛关注。因此，审计监督及时、高效、简便、有效地介入，既是促进医护资源公平有序使用的必要之举，又能够凭借其独立立场适时披露权威的客观信息，营造有利于警示和提醒突发事件处置氛围。

2.实时介入，满足预防需要。由于突发事件的突发性，相关部门通常来不及提前准备预案。因此，为了确保现场处置的精准、恰当与公平，就需要审计实时跟进介入，事后再行监管就意义不大了。对于各项医护资源的分配使用，要实时引入第三方审计，使其以旁站式的监督方式共同参与相关工作，发挥其预防纠偏的作用。为此，就要求审计从传统的事后监督模式调整为全程实时跟踪模式，以及时发现突发事件处置工作中存在的不规范、不合理的苗头性、倾向性问题并促进整改[3]。

3.专业建议，满足服务需要。突发事件处置工作中难免会出现一些未尽事宜或不周全的情形。除了职能主管部门应及时发现、调整资金和项目管理中的不足，审计监督部门也可跳出事务性工作，以旁观者的立场更为清晰准确地洞悉突发事件处置工作中的风险和漏洞，以专业的视角提出健全相关政策制度、规范资金物资管理、完善项目执行等方面的建设性建议。这就要求国家审计除发挥好基本监督职能外，还要站在更高层次上为有效提高突发事件处置效率和恢复工作秩序发挥建设性作用。

三、突发事件应急审计的改革架构

（一）常规审计现状

由于《审计法》等法律法规赋予了审计工作的法定地位，所以审计机构的设立、工作履职、人力资源调配和经费保障等都是单独列支的，旨在确保其立场独立、程序严谨、工作专业、结论权威，具有其他监督形式所不具有的综合性和全面性。国家审计常规模式在常态化经济社会发展中发挥的监督、评价、鉴证职能有着不可否认的优势，但在处置突发事件的紧急状态下，其法定的程序、固化的模式、科层式组织架构、严格的准则规范不够契合突发事件的突发性、公共性等特点，存在过于追求程序法定而降低效率等问题。无论是审计的目标程序、方式方法、准则依据，还是审计质量控制、审计信息披露，都囿于传统经典的审计理论架构去安排部署对突发事件的审计监督。如果在救灾款物审计运行模式、应急审计组织架构和审计质量风险管控等一系列制度安排上突破不大，就不能很好地凸显审计服务于突发事件处置工作的大逻辑，从而不能理顺突发事件为主、审计为辅的主次关系。

（二）应急审计改革架构

对于突发事件应急审计工作，宜将原来从审计角度来迎合突发事件的监督服务转变为从突发事件角度来研判审计监督的制度安排。通过研究思路的调整，从审计监督定位、组织架构、监督模式、程序再造等方面进行部分突破性的设计创新，为突发事件平稳有序处置提供契合的监督保障。所以，应紧紧围绕突发事件的特点和应急处置要求，聚焦疫情防控相关决策部署的落实情况，相关财政、税费、贷款优惠减免等政策的到位情况，各级财政安排的疫情防控资金管理使用情况以及社会捐赠款物的分配使用情况，从应急审计的管理预案、组织架构体系、运行流程再造、质量管控和信息披露等方面进行突破性制度设计，将应急审计监督有机内嵌于国家应急管理体系中，助推突发事件的有效处置。

（三）应突破的重难点

法规准则方面。《审计法》和《审计法实施条例》有关审计机关职责的条款中，均未明确对突发事件审计的表述。在《国家审计准则》中也没有对突发事件的审计人员方案、证据记录、信息披露、质量控制等审计细则进行规范，仅在其第四十五条年度审计项目计划执行过程中的第三项有简单表述，即“突发重大公共事件需要进行审计的应当按照原审批程序调整”。在审计法规准则方面，针对突发事件的审计监督还是空白，没有既有的可遵循依据或规则，而且在常规审计中所形成的审计准则、审计框架、审计程序和审计风险防控体系，以及相对稳定成熟的审计监督模式，均无法适用于突发事件跟踪审计。所以，对突发事件的应急审计对象、内容、方法、程序和审计介入的时机、节点、组织形式及审计成果等审计全流程，在审计准备、实施、报告各阶段适宜的审计程序框架和审计取证、质询、成果的专业工作细则和规范，以及对各种应急事项落实情况的绩效考核和评价标准等方面要重点进行全面设计安排，力争有所突破以实现应急审计的科学化、规范化。

2.职能定位方面。突发事件不仅会直接对人民的生命健康安全造成重大损害，还很容易引起社会恐慌和不稳定情况的发生。应对突发事件既需要医学专业处置能力，也需要社会综合处置能力作保障。在社会综合处置能力体系中，除了必需的相关应急职能部门协同配合工作，体制机制内的督办监督也是不可或缺的重要力量[4]。应急审计的职能定位就应围绕高效快捷地处置突发事件主线进行谋划。要把应急审计的国家治理政治站位融入具体的业务履职中，传统的事后监督职能就要转化为实时应急处置的现实动能和工作合力，评价职能就要转化为应对突发事件舆情演进的正向“发声器”和主旋律引领者，鉴证职能就要转化为干部干事谋事的强力站台和支持者。通过紧密融合在突发事件处置的干部队伍中，寓监督于服务，既作为普通干部参与社区患病人员的隔离工作，也亲自加入纪监队伍进行尽责的督查问效，把“裁判员”的定位合理拓展到“运动员”定位，以精湛的专业精神和良好的政治素养汇合成应急处置的磅礴力量。

3.方式方法方面。常规审计中的审计计划报批、项目实施、问题披露、报告呈送等都有严格的业务流程、格式规范和时限要求。在突发事件审计中，原来的审计项目立项、成立审计组、送达通知书、查阅财务账簿、个人调查、报告征求意见、处罚批复、审计信息披露等若干环节、程序、方式方法，都要服务于应急总要求。多人编组共同组织实施可能转变为单兵作战，见人见事见物可能转变成可控的票单、照片、视频、通话记录，关键环节的内控流程可能转变成人盯人、事连事、物见物，相关的制度规则可能转变成现场的责任担当和良知呼唤，严谨规范的工作底稿可能转变成诸多单个结果和样式各异的原始单据，逐级报批呈送的公文范本可能转变成电话汇报、邮件转发和微信或QQ留言，对外信息披露公告可能转变成不定时公布的数字、品名、规格、问责名单等。面对海量的受众人群、庞大的资金款物和应急处置需求，传统的人工检查手段、事后审计介入、固化的现场审计模式、单一的取证方式和严谨的时限程序要求，都要为适应应急审计而实时调整。

四、突发事件应急审计具体路径

（一）应急审计管理预案制定

1.应急审计组织机构。要把应急审计从常规审计中独立出来，明确其性质、定位、范围，把握其规律、特点、原则和要求。当下疫区均成立有疫情防控指挥部，下设办公室和综合组、医疗救治与疾控组、物资与市场保障组、宣传组、社会稳定组等若干工作组。特别是物资与市场保障组承担着大量医护设备器械和生活保障物资的管理、调拨、使用工作。从应急审计介入突发事件处置工作的高度，除了在审计部门内部成立传统的科层制领导机构对接外部相关业务，还宜将审计人员按照“二二制”分为两部分：一部分嵌套编入物资与市场保障组，和该组人员形成“1+N”团队，确保每一个工作小组都有一名审计人员进行具体业务跟踪审计，发挥业务审计的专业监督作用；另一部分编入各级督导组或地方纪监部门，凭借其专业优势履行各项应急处置工作的政治监督和防控措施的落实督办职责，发挥政策审计的政治监督作用。

2.应急小组的工作职责。政府审计部门应急领导小组主要负责统筹安排部署国家审计机关自身疫情防控工作，对接协调疫情防控指挥部的相关事宜，及时协同国家监委督查、检查工作并实时反馈应急审计中发现的问题线索[5]。外调参与物资与市场保障组的审计组，主要负责捐赠款物、医护物资和医护费用的捐缴、管理、分配、使用等环节的实时监督鉴证工作，及时预防、纠偏、改进、建议相关应急处置工作中的不妥或尚待完善的地方，服务于突发事件应急处置工作大局。参与督导组或纪监部门的审计组，主要围绕疫情防控、医疗救治、物资保障、交通运输、市场监管等重点领域，对相关职能部门的履职情况开展全程督查，同时督促各级党委、政府认真落实中央决策部署要求。

3.应急处理程序和措施。在审计计划立项阶段，由于无法预测突发事件所涉及的范围、时限、人群等，一旦突发事件爆发，卫生、民政、交通、财税、疾控、医药、红十字会、公益组织等都应列入审计监督对象，凡是经手的款物流程都是审计监督的范畴。因此，应急审计计划涉及所有需要处置的事件变化，应急时期由审计应急领导小组统筹拟定包罗上述情形的概念性计划，便于涵盖所有情况以及一次授权审计所有后续事项的情况。对于审前调查、审计方案制定和审计通知书送达等程序，只能围绕突发事件的当下形势和发展进程加以简化或省略，审计人员要凭借其专业素养和职业判断灵活应对各种现实情形。对于审计工作底稿、日志记录、质量内控等，审计人员也要结合事态紧迫性、重要性、有效性、可操作性等实际情况，不唯痕迹、不唯格式、不唯载体，敢于负责担当并朝有利于事件处置的方向去履职尽责。对于审计信息披露、报告公示、成果共享发布等，必须紧扣时效性，不唯文本形式，依托信息化传媒手段第一时间报批后尽快发布出去，占领舆情信息的主流风向，有力地揭示真相、戳穿谣言，灵活、快捷、准确、言简意赅地做好审计信息的公告工作。

（二）应急审计对象及内容确定

1.疫情防控财政资金。主要是各级政府将财政资金用于患者救治、医院建设、医疗设备采购、消杀防护用品购置、药品生物试剂添置，以及医务人员补助、奖励和其他公益性事务的拨付支出情况。着重审计此类财政资金的拨付及时性、投入额度充盈性、使用投向精准性和支出内控有效性。

2.社会捐赠款物。主要是由民政部门和红十字会以及在册的各类社会公益性、非营利性组织，对自身发起募集或社会各界主动捐赠的财物款项、生活物资、医护设备、定向捐赠物资等的收纳、分配、使用等情况。着重审计此类发起组织的募集资格合法性真实性、管理运营规范性、信息公开透明性以及受助群体受益面和满意度。

3.财税政策落实。主要是围绕防控物资生产、医药生产流通、医疗救助服务、疫苗药品研制等行（产）业，政府出台的财政贴息、专项纾困基金、优惠贷款、税费减免缓等政策的落实情况。着重审计此类政策在各环节落实的顺畅精准性、效果显著性及保障应急处置有效性和服务疫情防控复工复产统筹性等。

金融支持。主要是财政、发改、工信、人行等部门为重点保障疫情防控企业资金，支持其技术改造和产能提升项目的专项贷款补助金融扶持政策的落实情况，以及降低融资成本、续贷政策安排、延长还款期限、减免信用担保等情况。着重审计金融支持的实体企业与疫情防控的真实相关性、扶持对象力度精准性、资金额度成本可接受性和金融服务对接顺畅性。

5.疫情防控工作总体部署落实。主要是疫情城乡社区防控、患者救治、医护生活物资保供、线上营商环境、精准复工复产、减负稳岗就业、重点项目建设等具体“两统筹”政策部署推进情况，以及围绕上述政策落实中干部担当作为的精神状态和履职尽责能力表现等情况。着重审计各级政府工作部署在落实中的基层重视程度、进展速度、效率效果和干事主观努力度等。

（三）应急审计运行流程再造

1.针对疫情防控财政资金管理使用情况的审计。充分借助金审工程、财政云、人大预算联网监督系统等专业官方软件工具，并联互通实时监控每笔资金的立项预算、拨付到账、使用方向、发挥作用等情况。充分利用信息化手段减少线下现场审计接触，凭借网络采集报送数据、电话问询项目资料和电子数据送达等方式进行审计协调衔接核实，以最便捷的方式、最短的时间、最高的效率从拨付速度、投入额度、使用精度、内控效度等方面履行监督职责，助推财政防控工作。

2.针对社会捐赠款物情况的审计。宜从相关官网上核查各级民政、卫生部门以及红十字会、慈善协会等社会组织的资质合规性、接受捐助账户渠道的合法性以及捐赠款物收发制度的健全性，借此起底各类募集组织的真实性与公益性。对捐款物资的接收、登记、发放、使用、管理各环节流程进行审计时，除了采取必要的现场审计、实地清点、逐笔核实等旁站式审核监督，还宜运用现代物流扫码、货币流水等第三方物流企业、支付系统的技术数据来辅助梳理、比对款物流向和用途等。特别是要关注金额较大的定向捐赠和其他支出等费用，既要管控面上不乱，也要督促点上不假，以果敢担当鉴证捐赠款物管理的有序规范性、预防纠偏分配使用的不合理性、支撑公益舆情信息的公开透明性。

针对相关财税政策落实情况的审计。宜协同调用税务系统、非税收入系统、人社系统和社保系统的大数据信息，联网联审稽查疫情防控物资关税免征、新购医护防控设备税前扣除、增值税退税、交通运输等生活服务业增值税免征、医务防疫工作者临时性补助个人所得税免征、重点保供车船税免收、社保费缓缴、小微企业房产税和城镇土地使用税减免等情况。此类信息完全可以通过非现场审计方式，以电子数据取证形成电子审计工作底稿，将审计稽核的未落实信息第一时间反馈给相关财税部门和企业或自然人。同时，还可精准进行点对点的问卷调查，从财税政策执行的便利性、效果显著性和服务满意性等方面印证政策的有效性、及时性和关联性。

4.针对金融支持情况的审计。首先要审核是否及时出台了应对复工复产降低融资成本、延缓还贷期限、减除信用担保等政策，其措施的精准性和可操作性是否契合重点企业、小微企业的金融需求，是否用足用好了出口退税、出口信用保险等合规的外贸政策工具，对疫情防控重点物资保障企业是否给予了专项补助，政府专项债券的发行所筹款是否及时投向了重点项目。这些金融措施落实情况可以通过对银行、证券机构等出台的文件和具体经办的金融票据底单核验，来佐证其对疫情防控实体工作所发挥的支持作用。特别是要从企业角度去体验接受金融扶持的便利度和设置政策门槛的适宜性，尽可能避免出现明支持却暗地设立重重障碍等情形，从形式到实质对金融支持政策审深审透。

5.针对各级政府防控政策部署落实情况的审计。从政府机构层面梳理各应急防控工作组的职责分工、工作衔接、信息共享、管理效能等反应机制的有效性、顺畅性、快捷性，研判应急管理与应急服务联动的综合协调性、集中统一性、指挥准确性。根据救治和隔离两大关键点有针对性地分类督查审计。围绕救治工作，针对医护物资计划、采购、调运、分送等保供链逐一发力，配合市场监管部门严厉打击假冒伪劣、囤积居奇、哄抬价格等违法行为，督促并维持良好的营商环境，对重点医疗设施工程项目的施工进展情况进行跟踪审计。围绕隔离工作，要下沉到社区走访观察“应收尽收，应治尽治”，配合督查组和国家监委对隔离防控设施、制度、效果进行评估，以此倒逼干部工作到位。同时，还可以通过调阅财政、发改、工信、交通、统计等部门的数据来甄别复产、就业、项目推进的经济回暖迹象，为救护医治和经济发展“两统筹”提供决策依据。

（四）应急审计质量管控

1.在审计计划立项方面。紧紧围绕党和政府的工作重心，把与疫情防控有关的事项统筹列入当下最重要的审计任务，根据疫情防控情况和审计资源及时安排延伸审计范围。为节省时间和制度成本，采用一次审计立项授权涵盖全部疫情应急审计任务的方式，使审计人员遇事随时可以开展审计监督，从法理上明确随机应急审计的合法性[6]。

2.在审前调查、审计方案制定和审计通知书送达等方面。依靠审计人员的专业素养和职业判断，围绕应急事件的具体情势，因势利导并灵活运用复核、查验、网询、比对、清点等方法组织实施审计工作，尽可能简化文稿类撰写、报批、送达等程序，实现马上进场、马上调查、马上实施。对于审计工作底稿、日志记录等原始资料，要结合事态紧迫性、重要性、可操作性等实际情况，不唯痕迹、不唯格式、不唯载体，借助审计OA办公系统和AO现场审计实施系统，辅以微信、QQ、钉钉等社交软件，及时上传、下载第一手原始资料，为审计活动报备必要的文档底稿，通过信息技术来保证现场审计质量。

3.在审计信息披露、报告公示、成果共享发布等方面。围绕时效性和社会舆情关注点现场核实审计信息，并通过电话、自媒体、社交软件等第一时间向上级汇报、确认、订正授权后，立即在审计官网、疫情防控指挥部官媒和主流媒体上及时发布出去，尽可能伴随事态实时进展同步、准确地披露信息，以尽可能预防谣言、非主流民意的出现。既要为政府实时决策提供依据，更要通过审计第三方独立立场引导社会大众了解并接受现实应急状况。总之，要将应急审计信息关联到疫情防控数据库中心，实现高度数字化、网络化、关联化和便民化。

【主要参考文献】

［1］胡明晖．国家基本公共卫生服务项目资金绩效审计探析［J］．中国卫生经济，2017（1）：92~93．

［2］王伟平，郑明磊，冯敏娜．我国突发公共事件应急资金管理使用的问题及对策研究［J］．经济研究参考，2017（33）：11~14．

［3］翟晓敏．重大突发性公共事件全过程跟踪审计研究——以汶川地震全过程跟踪审计为例［D］．广州：广东外语外贸大学，2018．

［4］王中信．重大突发性公共事件全过程跟踪审计方式探讨［J］．审计研究，2009（6）：3~7．

［5］靳思昌．公共政策执行跟踪审计与国家治理［J］．财会月刊，2017（16）：119~123．

［6］刘莉娜．应对突发公共事件中的国家审计问题研究［D］．长沙：湖南大学，2010．