政府购买水利公共服务现状、问题与对策建议

   摘要:推进政府购买水利公共服务，创新水利公共服务供给模式，对于当前加快水行政主管部门职能转变，提高水利公共服务质量和效率，培育和发展水利公共服务市场，满足人民多元化的水利公共服务需求，都具有重要意义。文章对政府购买水利公共服务现状及存在的主要困难和问题进行了梳理分析，以问题为导向，从加快健全政府购买水利公共服务政策制度体系、积极培育发展水利公共服务市场、不断规范政府购买水利公共服务管理、加快实施政府购买水利公共服务绩效评价等方面，研究提出了进一步推进政府购买水利公共服务的政策建议。

关键词:政府购买服务;水利;公共服务;政策建议;职能转变

随着市场经济的不断发展，由政府主导的公共服务供给模式已难以满足经济社会建设和民生发展的需要，政府开始逐步探索利用市场机制，通过向社会力量购买服务的方式，提高公共服务的质量和效率。当前，一些学者对政府购买水利公共服务理论进行了初步研究［1－4］，部分地区开始逐步开展政府购买水利公共服务实践，探索了一些新鲜做法和鲜活经验［5，6］。课题组先后赴江苏、浙江、安徽、湖北、内蒙古等地开展了实地调研，梳理地方开展政府购买水利公共服务现状，总结实践中存在的主要困难和问题，并提出进一步推进政府购买水利公共服务的对策建议，为水利行业加快推进政府购买服务改革提供支撑。

1政府购买水利公共服务现状

1.1 购买范围逐步扩大

2018年，水利部印发《水利部政府购买服务指导性目录》(办财务〔2018〕45号)，明确了基本公共服务事项、行业管理与协调性服务、技术性服务等水利部购买的公共服务事项［7］。各地结合当地政府购买主体的职能性质、市场主体发育情况等实际，制定政府购买水利公共服务指导性目录，不断扩展水利公共服务购买范围［8－10］。从调研的情况看，除了开展政府购买河道保洁服务外，部分地区开展的政府购买水利公共服务主要有以下几类:

一是水利工程的运行管理服务和维修养护服务。这是水利行业的基本公共服务，是为人民群众生产生活提供基本水利保障的服务。江苏、浙江和湖北等开展了政府购买水利工程运行管理服务和维护养护服务实践。如江苏开展了政府购买防洪、防涝设施的管理服务和水资源管理服务等;浙江和湖北等开展了政府购买小型水利工程运行管护服务等。

二是水利行业管理与协调性服务。调研地区已开展的水利行业管理与协调性服务主要是水利规划编制服务等。如浙江、安徽和内蒙古等地都通过政府购买方式，由二类事业单位或专业公司开展水资源公报编制、水利规划编制服务等。

三是水利技术性服务。调研地区已开展的水利技术性服务主要包括水利技术鉴定评估服务、水利监测服务等。如浙江开展了政府购买水利行业质量评定服务、水利工程和水资源调查监测服务;安徽开展了政府购买水生态监测服务和水土流失动态监测服务等。

1.2购买主体和承接主体较为丰富

1.2.1购买主体

购买主体主要是各级水行政主管部门和具有行政管理职能的事业单位。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务，可以根据实际需要，作为购买主体实施购买。如浙江水利公共服务的购买主体主要是财政安排经费的各级水利部门及具有行政管理职能的事业单位;安徽、湖北等地水利公共服务购买主体为各级水行政机关和参照公务员法管理、具有水行政管理职能的事业单位，以及纳入行政编制管理、经费由财政负担的群团组织。

1.2.2承接主体

承接主体主要是在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类事业单位或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。各地根据政府购买服务有关要求，结合水利服务特点规定了承接主体需具备的基本条件。如湖北政府购买农村小型水利工程设施维修管护的承接主体为农民用水者协会、农村新型经营主体、水利工程维修管护企业、按事业单位分类改革划入公益二类或转为企业的事业单位、村集体、具有独立承担民事责任能力的个人等。

1.3 购买方式呈现多样化的趋势

水利公共服务购买方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。目前政府购买水利公共服务以公开招标方式为主。如温州市通过公开招标方式购买西排工程运行管理和维护养护服务，宣城市水务局通过公开招标方式购买水质监测和水资源公报编制服务等;对只能从有限范围服务机构购买，或因技术复杂、性质特殊而不能确定具体公共服务要求、不能事先计算出价格总额的水利公共服务项目，经同级财政部门批准，可以采用邀请招标、竞争性谈判方式购买;对只能从唯一服务提供机构购买的，向社会公示并经同级财政部门批准后，可以采取单一来源采购方式组织采购。

1.4 购买程序日益规范

水利公共服务购买程序主要包括项目预算、信息发布、组织购买、合同签订、项目监管、绩效评价、费用支付等内容。购买主体可以根据公共服务的内容和特点、社会力量市场发育程度等因素，依法采用适当的购买方式确定承接主体。如江苏要求从可行性研究、需求确定、预算编制、项目审核、采购实施、合同签订、履约验收、绩效评价、结果公开、资料归档等方面，加强政府购买水利公共服务的全过程管理;安徽明确了项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等内容，建立衔接顺畅、规范有效的政府购买公共服务一体化流程。

2政府购买水利公共服务面临的主要困难和问题

2.1 政府购买水利公共服务相关政策制度体系还不完善

一是支持市场主体培育发展的政策制度还不完善。目前，受传统经济思维的影响，水利公共服务市场主体还很少，支持水利公共服务市场培育和发展的政策还不完善，对水利公共服务市场发育的促进作用还不明显。二是政府购买水利公共服务的相关制度有待健全。部分地区缺乏规范政府购买水利公共服务行为的相关制度，难以解决购买服务过程中发现的一些问题和矛盾。如部分基层水利公共服务购买主体对承接主体的管理薄弱，缺少水利公共服务标准，在最低价中标的条件下，存在部分服务质量差、技术水平低的市场主体能够中标，造成管理困难。三是政府购买水利公共服务绩效评价工作相关制度还存在空白。调研地区还未出台政府购买水利公共服务绩效评价的管理制度，浙江、湖北等仅在印发的政府购买水利公共服务相关政策文件中对水利公共服务绩效评价工作进行了原则性的描述。部分地区依据财政预算绩效评价相关制度开展水利公共服务绩效评价工作，但较少体现水利公共服务的特点，对政府购买水利公共服务绩效评价的适用性较差。

2.2水利公共服务市场发育还不充分

一是政府购买水利公共服务范围还偏小。目前，部分地区开展的政府购买水利公共服务以专业水平较低的河道保洁、小型水利工程维修管护为主，专业水平偏高的水利公共服务还需进一步走向市场。政府购买水利公共服务投入不足，区域发展不均衡。如江苏省的苏南沿江经济较发达地区在政府购买水利公共服务投入、购买服务范围等方面明显优于苏北地区。二是水利公共服务市场主体还很有限，提供服务的能力还不强。部分水利公共服务的公益性、专业性较强，经济效益较难显现，市场主体数量少，参与热情度偏低。同时大部分市场主体存在人员年龄偏大、知识层次不高、技术管理队伍缺乏、组织能力不强、设施设备较落后等问题，难以承接专业性较强的水利公共服务。以常州市政府购买河道长效管护服务为例，5支河道管护企业负责市直管河道的管护，60名管护人员中的90%为“50后”，最高学历为中专，知识层次不高，机电维护、闸门运行等专业技术队伍也不足。三是资质管理严格，限制部分市场主体参与承接水利公共服务。部分地区对承接主体具备条件的要求过于细化，更加限制了市场主体参与，影响了一些潜在承接主体参与购买水利公共服务的积极性。

2.3 政府购买水利公共服务管理还不规范

一是管理水平有待提高。政府购买水利公共服务管理是新模式、新理念，市场和相关规范、标准还处在摸索和完善过程中，购买主体管理人员缺少交流与培训，管理水平仍需进一步提高。二是监督机制还不健全。目前，政府购买水利公共服务以水利部门的内部监督为主，而水利部门缺乏政府购买服务方面的相关专业人才，难以对公共服务提供过程中遇到的专业性问题进行有效评价和监督。政府在承接主体选择、价格确定和费用支付等方面拥有主要的决定权，具有购买者与监督者双重身份，容易导致水利公共服务监督力度不足，甚至存在个别工作人员以权谋私的现象。

2.4政府购买水利公共服务绩效评价还处于探索阶段

一是绩效评价指标体系不完善。部分已开展的政府购买水利公共服务绩效评价规范性不足，评价主要以购买合同为依据，但不同的购买合同选取的评价指标不统一，较难客观比较政府购买服务优劣。如对于政府购买河道保洁服务绩效评价，常州市从保洁管理、动态管理、日常管理、社会监督四个方面设置评价指标，而仙台县从业务和财务两个方面设置评价指标。部分地区绩效评价指标以定性指标为主，并未将评价指标进一步细化和定量化，难以对服务进行客观地绩效评价，导致绩效评价结果可靠程度不高，准确性不足。二是绩效评价管理还不规范。政府购买水利公共服务绩效评价工作刚起步，相关政策制度还不完善，使得部分地区开展政府购买水利公共服务预算管理工作的积极性还不足。绩效评价管理人员对政策制度的把握不足，学习研究不深，使得组织实施绩效评价工作经验不足，绩效评价工作规范性还有待进一步提高。三是评价结果应用不充分。评价结果应用也较有限，难以发挥奖优罚劣的激励约束作用。部分地区绩效评价结果未作为今后实施政府购买水利公共服务的依据，也不能及时向公众公布，接受公众监督。

3推进政府购买水利公共服务的对策建议

3.1 加快健全政府购买水利公共服务政策制度体系

一是积极制定政府购买水利公共服务相关政策制度。出台政府向社会力量购买水利公共服务的指导意见，明确购买主体、承接主体、购买内容和购买机制等内容，厘清水利、财政等相关部门的管理职责，完善工作机制，推动部门间协调配合，共同做好政府购买水利公共服务工作。出台政府购买水利公共服务流程操作指南，规范购买流程，为推进政府购买水利公共服务提供依据。

二是加快制定政府购买水利公共服务绩效评价相关政策制度。制定政府向社会力量购买水利公共服务绩效评价管理办法，明确评价主体与对象，依据公共服务项目类型确定评价内容，构建评价指标体系，明确评价标准，完善评价程序等，规范政府购买水利公共服务的绩效评价工作。

3.2积极培育发展水利公共服务市场

一是逐步扩大水利公共服务购买范围。在调查了解水利公共服务现状的基础上，结合当地财政预算实际，将适宜的水利公共服务逐步纳入到政府购买服务指导性目录，不断扩大政府向社会力量购买水利公共服务范围。同时，不断提高政府购买水利公共服务在公共财政预算中的占比，保持预算资金的连续性，扩大资金投入规模，为水利行业市场主体的生存、成长和提升创造了良好的市场条件。

二是进一步降低市场主体准入门槛。在扩大购买范围的基础上，结合水利公共服务实际，进一步降低市场主体准入门槛，允许市场主体向社会招聘相关技术人员或与其他专业服务单位组成联合体等方式承接水利公共服务。同时，积极为初创期的市场主体提供办公场地、设施、小额补助、能力建设等支持服务，提高市场主体参与承接水利公共服务的积极性。

三是加强市场主体服务能力建设。加大市场主体业务培训力度，推行管理人员持证上岗。鼓励采取人员培训、项目指导、主体孵化培育等方式提升市场主体服务能力。一方面水利部门应利用已有的岗位和技能培训平台，对市场主体从业人员进行培训，推动市场主体从业人员取得相应工程管理岗位和操作技能岗位的合格证书，做到持证上岗。另一方面市场主体也要定期举办相关业务培训，加大从业人员业务培训力度，加强市场主体队伍能力建设，不断提高从业人员服务质量和专业化水平。

3.3不断规范政府购买水利公共服务管理

一是加快提高购买主体水利公共服务管理水平。政府购买水利公共服务管理工作综合性强，购买主体不仅要具备水利专业知识，也要对财务、招投标等工作有较好的理解和掌握。因此，要通过组织业务培训、专题会议等形式，交流实践中的先进做法和成功经验，加快提高购买主体水利公共服务管理水平和实务操作能力。同时加快水利公共服务管理理念转变，切实将工作重心由直接提供服务转移到了解水利公共服务需求、加强政府购买组织实施以及监督管理上来，形成购买主体与市场主体平等合作、相互尊重、优势互补的水利公共服务供给模式。

二是加强政府购买水利公共服务宣传引导。充分利用各种新闻媒体、政府网络平台等，广泛宣传政府购买水利公共服务的目标任务和有关政策要求，做好政策解读。加大对政府购买水利公共服务的成功案例的宣传推广，加强舆论引导，营造良好的水利公共服务市场环境，调动市场主体积极参与政府购买水利公共服务。

三是加强水利公共服务市场主体管理。加强对社会组织、企业、机构等市场主体的管理，指导其建立健全法人治理和内部治理结构、财务会计和资产管理制度，并将其开展政府购买水利公共服务合同履行情况与资格认定、注册登记、年检评估、信用记录、金融信贷、财税扶持等挂钩，形成优胜劣汰的激励约束机制。如对市场主体提供不实基本信息、提供服务不符合技术要求、弄虚作假、严重违反财务管理规定等违法违规行为的，要根据相关规定和合同给予相应处罚，将其纳入水利公共服务市场主体黑名单，禁止其再次参与提供水利公共服务承接，并及时向社会发布公告;对于较好提供服务的市场主体，可以给予一定的奖励资金，并在金融信贷、财税扶持等方面给予支持。

3.4加快实施政府购买水利公共服务绩效评价

一是完善绩效评价指标体系。对于不同的水利公共服务项目，绩效评价内容有所差异。因此，要依据不同类型水利公共服务的评价内容，采用层次分析法构建差异化的绩效评价指标体系，设置目标层、准则层、指标层，对水利公共服务投入、过程、产出、效果等内容进行全过程、全方位的绩效评价。

二是加强绩效评价管理。评价主体要做好政府购买水利公共服务绩效评价工作的实施与管理，即审核承接主体提交的绩效目标，组织实施绩效评价，向财政部门报送评价结果等。承接主体要依据绩效目标和购买合同开展绩效自评价，配合购买主体开展绩效评价工作。绩效评价通常采用平时抽查与集中考核相结合的评价办法，评价程序通常包括承接主体自评、购买主体或第三方机构复评、财政部门抽查评价等内容。

三是强化绩效评价结果刚性约束。评价结果要作为以后年度预算管理的重要依据，与预算安排和政策调整相挂钩。按照奖优罚劣的原则，对绩效好的项目原则上优先安排，对绩效一般的项目要督促整改落实，对低效无效项目应削减或取消，并按照有关规定统筹用于亟需支持的水利公共服务领域。评价结果要作为选择承接主体参与同类项目购买服务的重要参考，激励承接主体不断提高水利公共服务提供能力和效率。同时，评价结果要按照政府信息公开要求公开，接受社会监督。

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［9］内蒙古自治区人民政府.内蒙古自治区财政厅水利厅关于印发内蒙古自治区水利厅政府购买服务指导性目录的通知［EB/OL］.(2017-12-26)［2019-6-23］.http://www.nmg.gov.cn/art/2017/12/26/art_1566_173405.html.

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